El clásico postulado del Derecho Romano enuncia “pacta sunt servanda”, expresión que se traduce como “los pactos deben cumplirse”; adagio que nunca se aplica en Argentina y en materia fiscal, como lo demuestra la historia con los Pactos Fiscales I y II, y más recientemente, con el denominado Consenso Fiscal y sus distintas versiones desde el 2017 y hasta el 2020. Repasemos brevemente, sino, su desarrollo temporal.
COLUMNA DE OPINIÓN
Especialistas en Tributación y Crds. Otto Wirz y Diego Colazo
[dropcap]E[/dropcap]n mayo de 2016, la Nación junto con diecinueve (19) provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires firmaron el Acuerdo para un Nuevo Federalismo mediante el cual se establecía la eliminación gradual de la detracción del 15% de la masa coparticipable que desde 1997 se destinaba a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS).La iniciativa fue celebrada por cuanto representaba un intento de aproximación (teórico) al federalismo de concertación en lugar del federalismo de imposición con el cual, históricamente, la Nación bajaba línea e imponía condiciones a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En ese receptivo marco, en junio de 2016, el Congreso Nacional aprueba la Ley 27.260 cuyo texto estaba dividido en dos libros esenciales.
El primero de ellos estaba dedicado al Programa Nacional de Reparación Histórica para jubilados y pensionados, cuyo objetivo era el de reajustar haberes y cancelar deudas previsionales respecto de beneficiarios que reunían los requisitos previstos en la norma. La estrategia adoptada apuntaba a reducir la exorbitante litigiosidad previsional existente ante una orientación de las sentencias que no le resultaba favorable al erario.
Así, la norma contenía las disposiciones particulares del programa, creaba un Consejo de Sustentabilidad Previsional, instituía la Pensión Universal para el Adulto Mayor, ratificaba acuerdos con provincias para armonizar el sistema nacional con los provinciales no transferidos y regulaba aspectos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino.
El segundo de los libros estaba dedicado al Régimen de Sinceramiento Fiscal que implementaba un blanqueo a través de una voluntaria y excepcional declaración de tenencia de moneda nacional, extranjera y demás bienes en el país y en el exterior.
Este régimen venía acompañado de un régimen de regularización de deudas tributarias de carácter excepcional con importantes beneficios. Contaba, además, con un título para beneficios para contribuyentes cumplidores e implementaba modificaciones en el impuesto sobre los bienes personales y en el impuesto a las ganancias, además de que derogaba el impuesto a la ganancia mínima presunta .
El título VI de la ley, disponía en su artículo 77 la creación de una Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria, cuya finalidad sería fortalecer la equidad del régimen tributario, profundizar su progresividad, simplificar su estructura y administración, fortalecer la coordinación fiscal y dotar de previsibilidad a la acción estatal.
Iniciaba de esta manera un período en el que en todos los ámbitos de discusión se denominaba “De la Reforma Tributaria”.
La Comisión Bicameral fue muy activa en su gestión, elevando diversas propuestas al Gobierno para su estudio.
Una de las propuestas de este proceso de reformas consistía en modificar la composición o naturaleza de los regímenes tributarios provinciales a partir, fundamentalmente, de la “mutación” del impuesto sobre los ingresos brutos en un impuesto provincial sobre las ventas que grave la etapa de comercialización.
De esta manera se procuraba eliminar las distorsiones de un impuesto técnicamente muy criticado al reemplazarlo por uno que resultara menos perjudicial en términos de neutralidad, eficiencia y promoción de sesgos .
El 16 de Noviembre de 2017 se firmaba el primer Consenso Fiscal, firmado por veintitrés (23) jurisdicciones con la excepción de San Luis. El congreso ratificó posteriormente el acuerdo mediante Ley 27.429.
Veintidós (22) jurisdicciones ratificarían luego ese acuerdo en sus legislaturas provinciales, con excepción de La Pampa.
Cabe aquí formular una primera consideración: el Consenso nace con un muy loable fin y con una herramienta muy eficiente.
Debe tenerse en cuenta que ingresos brutos representa entre el 75 y el 80% de los ingresos de las provincias por lo que imaginar su eliminación no era una alternativa posible, ya sea desde lo político como desde la dogmática del federalismo.
Su reemplazo, entonces, debía ser gradual, sustentable pero además viable desde lo económico como desde lo administrativo. Y en ese sentido la mutación del impuesto en uno que grave la comercialización de etapa final era la alternativa más eficiente desde todo ángulo posible. Mucho más que la alternativa de un IVA provincial que requeriría de una sobre alícuota cuyo rango de oscilación era entre el 12 y el 15% y que representaba un gran costo político para los gobiernos.
El problema del Consenso Fiscal es que también nació con una ingenuidad rayana lo inverosímil que hasta inducía a creer que, en realidad, se trataba de una maquiavélica liberalidad.
Esa ingenuidad o liberalidad consistía en establecer un tope de alícuota general del 5% para el período 2018 para comenzar luego sí, en el 2019, con un cronograma de reducciones de alícuotas.
Muchos gobernadores hicieron uso de esa liberalidad y elevaron al máximo permitido sus alícuotas de ingresos brutos sometiendo aún más a sus contribuyentes antes de comenzar a rebajar las alícuotas según el cronograma acordado.
Como fuere, y al margen de esa maniobra cuestionable, el Consenso procuraba además atenuar dos de los aspectos más controversiales del impuesto, al punto que son más criticables que el propio impuesto en sí mismo: la actuación de los agentes de recaudación y el recupero de saldos a favor en plazos razonables.
Por si fuera poco, el Consenso también buscaba la eliminación gradual del arcaico impuesto de sellos, la uniformidad de bases de datos en registros y valuaciones de los inmuebles de todas las jurisdicciones, la eliminación de tributos provinciales sobre las nóminas salariales y de tributos específicos sobre la transferencia de combustibles, gas, energía eléctrica y servicios sanitarios.
Una rápida evaluación de este primer Consenso arrojaba un resultado tan contundente y positivo que sembraba dudas en lo que se refería a su cumplimiento en el mediano plazo, siendo Argentina un país tan poco afecto a la previsibilidad, a la seguridad jurídica y a la sustentabilidad de proyectos.
La primera confirmación sobre el incumplimiento del Consenso ocurrió en menos de un año.El 13 de septiembre de 2018, ante situaciones económicas adversas, se firmaba el Consenso Fiscal II que, entre otras cuestiones, suspendía el cronograma de reducción de alícuotas en el impuesto de sellos para el ejercicio 2019 y permitía al gobierno nacional incrementar alícuotas en el impuesto sobre los bienes personales.
Este Consenso Fiscal II fue ratificado en el Congreso mediante Ley 27.469.
Una segunda confirmación de incumplimiento del Consenso ocurrió en diciembre de 2019, en el inicio del mandato de Alberto Fernández como presidente de la Nación.
En efecto, el 17 de diciembre de 2019 se firma el Consenso Fiscal III que, en términos generales, suspendió hasta el 31 de diciembre de 2020 la vigencia de diversos incisos y cláusulas del Consenso Fiscal I y su modificatorio, el Consenso Fiscal II.
Este tercer consenso fue también ratificado por Ley 27.542.
Finalmente, el 04 de diciembre del 2020 se firma un cuarto Consenso Fiscal en el que dispone nuevamente prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2021 la suspensión de los compromisos asumidos en clausulas diversas del Consenso Fiscal I y otras medidas relacionadas con la actividad de intermediación financiera, con la adecuación de los regímenes de recaudación, con los mecanismos de devolución automática, compensación o transferencia de créditos, y con el impuesto automotor (para el que establece un tope máximo de alícuota que duplicó a la vigente hasta el 2020 en mayoría de provincias).
A la fecha, el Consenso Fiscal IV cuenta con la media sanción del Senado, estimándose su aprobación definitiva en Diputados en la próxima sesión de ese cuerpo, ya que el proyecto se encontraba en discusión parlamentaria cuando se acordó aplazar su tratamiento.
Aquellas posiciones escépticas del 2017 sobre el Consenso Fiscal hoy cantan amarga victoria.
Ingresos Brutos continúa, sus mecanismos de recaudación anticipada son cada vez más utilizados y en el futuro recargará su peso relativo a partir de aumentos de alícuotas.
El impuesto de sellos, en tanto, continuará indemne.
El federalismo de concertación volverá a ocupar un lugar destacado en las teorías de la doctrina en tanto la realidad volverá a mostrar el escenario de una Nación con recursos repartiendo a provincias pobres.
En cada época que transitó la historia tributaria del país, el modelo debió adaptarse a la situación económica que se necesitaba sopesar, disminuyendo o aumentando su eficacia sin importar a futuro sus efectos; puede ser ésta la principal causa de un cortoplacismo que conlleva a innumerables reclamos de sus partícipes en el mediano plazo. Planteos de inconstitucionalidades o de coeficientes que en el tiempo siempre resultan escasos para las provincias han sido una constante; las provincias con menores recursos recurrentemente son condicionadas en su vida social y económica por dichos motivos.
El cumplimiento de una nueva ley de “Coparticipación” como lo estableció la reforma Constitucional de 1994 hubiera sido quizás el punto de partida para lograr la tan deseada y proclamada frase “armonización y federalismo”, que repetidas veces escuchamos en cada debate Parlamentario. Pero como el “consenso” no solamente equivale a una coordinación tributaria, sino también económica, vemos como las asimetrías se potencian por ejemplo al votar subsidios en el precio del gas o energía eléctrica, las que terminan siendo soportadas en mayor cuantía por las provincias más pobres, pasando a ser éstas las que subsidian a las más ricas.
Hablar entonces de “Consenso Fiscal” es involucrar también aspectos políticos, sociales y económicos, que tienen necesidad recaudatoria (tributos), pero donde las autonomías deben respetarse en pos del progreso de la Nación, y no de alguna provincia en particular. Al fin y al cabo, fue ésta una de las bases de la Constitución de 1853 y donde por primera vez se instituye el Federalismo como tal.
En este devenir idealizado de país que se proclamaba, los principales cambios fueron a través de los “pactos – consensos fiscales”; y hay que reconocerlos porque no se conoce otro mecanismo de concertación que involucre a todos los actores en sus diferentes niveles de gobierno. No se puede opacar su finalidad por su incumplimiento formal o por la facilidad selectiva de sus integrantes en determinado contexto para anularlo o incumplirlo.
Sobre la distribución de recursos que cada nivel de gobierno debe procurar, siempre tiene que mediar discusión sobre el gasto que atiende; sobre dicho gasto que realiza analizar el beneficio global que produce, y entonces solo así cada municipio, provincia o Nación verá que es sustentable a futuro la continuidad de un tributo. Debe primar analizar los potenciales recursos con que se gozará, y en base a eso planificar el gasto. Caso contrario volveremos a situaciones como la descripta. El mayor desafío de cada consenso o pacto fiscal debería ser el de “eliminar discrecionalidades” más allá de la equidad que siempre se reclama en el ámbito tributario.
El contexto para consensuar los mismos no debe ser solamente cuando la situación económica roza niveles ilógicos o asfixiantes, quizás siempre se negocie una mejor implementación cuando los recursos alcanzan o cuando un modelo de país incluya una colaboración mancomunada y desinteresada de gastos que no producirán riqueza a futuro. No solo se trata de NO CENTRALIZAR RECURSOS sino de no terminar peleando por DISTRIBUIR POBREZA entre provincias y Nación a causa d esto.
En este marco, en las condiciones actuales hay varias provincias que necesitan el auxilio y los recursos de los que otras se han apropiado, ya sea por su peso político o su capacidad negociadora. Quitarle los recursos tributarios también sería condenarlas a no crecer nunca, o que su crecimiento siempre esté condicionado a una aceptación del nivel de gobierno superior.
Tampoco resulta coherente como se señala ut-supra que algunas se aprovechen y establezcan alícuotas diferenciales en iguales tributos, como es el caso de Ingresos brutos; porque de ser así en el corto plazo se generan diferencias de localizaciones de inversión, beneficiando a quienes puedan soportar con el incremento de alícuotas señaladas otros beneficios impositivos, como por ejemplo desgravación de determinadas actividades, liberación de pagos de algún otro tributo e incluso la de predios industriales sin pago de energía eléctrica. Los pactos deben atender actividades estratégicas de producción de cada provincia, y el beneficio redundar tanto en sus municipios como en el gobierno federal, visto así habrá tributos que deberían adecuarse y otros eliminarse, pero siempre en un marco de equilibrio que permita al sector privado y a las provincias crecer sostenidamente.
Volviendo a nuestra realidad y pensando en la aprobación en Diputados de esta modificación al último consenso vigente, es de esperar que aprueben la misma posibilitando el incremento de alícuotas y permanencia de impuestos que hace un tiempo atrás votaron ir gradualmente eliminándolos. Está demás decir los efectos nocivos de los mismos, que contribuirán a una mayor presión sobre el sector privado quien ya lleva año y un poco más en dura batalla por la pandemia.
Quizás haya progresos en la armonización y coordinación tributaria entre los tres niveles de gobierno pero esos pequeños logros serán opacados por el aumento de la presión tributaria consolidada y la irresponsabilidad fiscal que atrae la falta de correspondencia entre ingresos y gastos públicos.
El desarrollo económico y social del país, una vez más, quedará relegado por culpa de una dirigencia política cegada por creer que se puede incrementar tributos sostenidamente en el tiempo sin un costo a mediano y largo plazo.
Como corolario de todo este conjunto de ideas, reiteramos un axioma que es ya casi cliché: “No puede concebirse un proyecto de país viable con una Nación rica y provincias pobres”.
